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城市社区多元主体治理现状分析研究

——以包头市Q社区为例

2020-11-04 09:39:48来源:包头市委政法委  责任编辑:袁雪英

  当前,我国社会处于转型期,不平衡不充分的发展带来了新的社会矛盾,矛盾内容复杂多样增加了治理难度,而开放的社会让人民对美好生活的向往不断提高,这就对社会治理提出了更高的要求,带来了更大的挑战。2017年,中国共产党第十九次全国人民代表大会报告中提出推动社会治理重心向基层下移,打造“共建共治共享的社会治理格局”。2019年10月召开的中国共产党十九届四中全会提出必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。在本世纪中叶建成社会主义现代化强国进程中,社会治理创新将起到重大的作用。

  城市社区是城市社会治理的落脚点。城市社区的多元治理主体包括各级党委政府、社会组织、物业公司、辖区机关及企事业单位、居民等,要通过相互合作、协同共建来促进社区的优化升级。目前,社会发展水平与基层治理能力在不断提升,但取得的成果并不能掩盖大多数城市基层治理的薄弱,如何提高基层治理的能力,最大限度发挥社区的作用,是目前全社会普遍关注的问题。

  一、Q社区基本情况

  Q社区位于包头市中心城区的核心位置,成立于1984年,区域面积为32.12万平方米,总户数6900户,总人口10088人,其中60岁以上3329人,老龄化严重。辖区内有2所学校、1所幼儿园、6个驻区单位,共有8个居民区,成立8个执行网格。

  目前社区居委会有10名工作人员,本科以上学历2人,包括主任1名,副主任9名,9名副主任中有一名专职负责党建,其余8名分别负责一个执行网格,承担该网格的全部工作。每位工作人员缴纳“三险”,正职报酬待遇平均每月2500元、副职2000元。1名工作人员持有社会工作者国家职业资格证书(初级)。社区参与设立的组织有退伍军人服务站、综合执法站、新时代文明实践站和应急响应志愿服务站等。

  Q社区成立了一个社区联合党委,设立8个党支部,党员来源80%为退休党员,5%为大学生,15%为企业等。登记在册党员305人,党员男女比例为3:2,其中60岁以上的老党员188人。

  Q社区根据所属街道的整体规划和工作部署要求,完成各项治理任务。同时,在所属街道的指导下,结合自身实际进行资源整合,开展对本社区的治理工作。 二、Q社区治理现状调查情况本文采用问卷调查及人员访谈的方式,结合获取的文献资料,对Q社区的治理现状进行分析研究。

  (一)问卷调查

  1.调查目的与方式

  为了了解Q社区居民对于社区活动参与度、社区治理满意度等问题,针对Q社区居民进行了问卷调查,通过实地和网络两种形式进行问卷发放,由于采用点对点发放,发放问卷302份,收回有效问卷302份。对问卷中的开放式题目进行整理,汇总有参考价值的回复134条。

  2.被调查人员基本信息

  本次调查的居民中,男性居民多于女性居民,半数人员集中于31-45岁,学历较多集中于高中以下,月收入以1000-3000元居多。

  图2-1 调查人员基本信息

  3.调查结果

  (1)居民是否参与活动及其原因

  调查结果显示,19.21%的居民参加过社区活动,参加的原因以“与自身利益相关、对活动有兴趣”为主;80.79%的居民没有参加过社区活动,未参加的原因以“没有时间和精力、想去但是不知道有什么活动”为主。

  图2-2 居民是否参与活动及其原因

  将受访年龄与是否参与社区活动进行交叉分析,18-45岁参与较少,小于18岁及46岁以上居民参与社区活动积极性较高。

  图2-3 不同年龄段群里是否参与过参与社区活动

  (2)党员的参与情况

  本次针对302名居民的调查中,党员有23名,编入社区党支部的占比26.09%,将政治面貌中选择党员的与是否参加活动进行交叉对比,60.87%的党员参与了社区活动,当该活动需要以党员身份进行参与,参与的比例上升到了78.26%。

  图2-4 党员的活动参与情况

  除党员参与的比例为60.87%,其他政治面貌群体的参与度均比较低。

  图2-5 不同政治面貌的居民是否愿意参加社区活动

  (3)对居委会、物业公司的满意程度

  满意度以选择满意与很满意两项比例之和进行衡量,对居委会工作满意度为53.58%,对物业公司管理工作满意度为33.22%。

  (4)对绿化面积、基础设施等现状的满意程度

  对绿化面积等五项社区现状的满意度比较中,对于绿化面积、基础设施、社区卫生、社区安全、社区购物的满意度分别为44.25%、39.66%、43.33%、41.36%、55.59%。

  (5)与邻居间的关系

  本题调查结果显示,居民间往来频繁,邻里关系较和谐。

  (6)采用哪种模式进行管理

  本题调查结果显示,选取社区内部自我管理及政府与社区融合管理的明显高于政府单方面进行管理。

  (二) 访谈调查

  通过进行访谈,了解多元主体对于社区治理采取的方式及社区治理现状看法。依据不同的对象设置了访谈提纲,具体访谈中,根据访谈对象回答有进一步的延伸提问。

  访谈对象共有30人,分别是社工机构工作人员2人,政府工作人员11人(包括所属街道办事处工作人员),社区居委会工作人员5人、辖区单位工作人员2人,社区居民10人。

  对社区居民及居委会工作人员的访谈均采用面对面访谈,获取了关于社区的现状、治理困境、生活困扰等信息。对辖区单位工作人员、社工机构工作人员、政府工作人员采用面对面访谈、电话访谈、微信访谈的形式,了解多元主体参与社区治理的方式及成果。

  三、Q社区存在的问题

  通过统计调查问卷的数据、整理访谈内容,结合调查所获得的材料,最终笔者认为目前Q社区的多元主体治理中主要存在以下几个问题。

  (一)社区党组织核心领导作用发挥不明显

  受访群众中,80.79%的居民没有参加过社区活动,参与率较低,将调查问卷中政治面貌与是否参与过社区活动进行交叉分析(图2-5),得出党员中参加的比例为60.87%,群众为16.39%,当该活动需要以党员身份参与时,参与率上升(图2-4),可见,党员对于活动的参与程度要远高于普通居民。就Q社区具体情况来看,党组织发挥了一定的带动作用,但党员在动员居民参与集体活动中发挥政治传导功能不足,在联系群众、带动群众上有待加强。

  (二)政府行政事务挤压社区自治空间

  社区治理的最终目的是实现社区自治。问卷中对社区治理模式的问题结果显示,希望社区自治及政府和社区协同治理的比例高于政府单方面进行管理(图2-7),可见,更多的社区居民希望社区获得一定的权利。虽然社区居委会在组织上不属于政府管理部门,但实践中作为区政府的派出机构的街道办事处将大量的行政事务交由社区居委会完成,政府对社区进行自治的引导和服务变成领导与被领导的上下级关系,以至于独立性不够的。居委会工作人员需要完成更多的行政任务而少有时间和精力投入到社区服务中,不少工作人员在接受访问时都提到有很大的意愿通过入户了解居民需求,但是行政事务占据了太多时间,主动性难以发挥。

  (三)辖区单位配合程度不高

  2019年街道、社区与辖区内各家单位建立责任清单制度,包括资源清单、需求清单、项目清单三类,三个清单明确了各单位及社区的义务和责任。但实践中社区居委会与辖区单位间的往来并非平等、顺畅,对于社区的需求各单位回应不主动,辖区单位经常跨过社区与街道沟通联系,再由街道转达社区。社区工作人员在访谈中提到:“之前搞过一个挺大的活动需要大会议室,社区去那家单位协商了两次都不行,总有借口,还是街道出面解决的”。“他们平时有点啥事,要点数据,我们都积极配合,这样我们有点啥问题,找人家办事也好办”。总体来看,辖区单位配合度不高,居委会与各单位的共建存在着用人情推动工作的情况。

  (四)社会组织参与力度不大

  社会组织参与Q社区治理较少,具体体现在以下三方面,一是议题相对单一。开展的服务针性强,但广泛性不够,较多集中于心理疏导、贫困帮扶、社区老年人日间照料等外围服务,而在社区行政事务上发挥作用较少。二是独立性较弱。社会组织多是接受政府委托,或者承接政府的项目,是政府职能的一种延伸,难以发挥主动性参与治理。三是在具体实施中存在困难。由于社区并不属于政府购买服务的主体,有需求时需要上报街道,街道再统筹规划层层上报。在运行购买服务流程的过程中,社区的意愿是否符合街道的发展规划、财政是否愿意拨款进行相应的资金支持都是实际运行中可能出现的困难。

  (五)物业公司难以满足居民需求

  问卷调查结果显示(表2-1),居民对于物业公司进行管理的满意度为33.22%,与物业工作相关的社区卫生和社区安全,满意度为43.33%、41.36%(表2-2),根据对问卷中开放性试题回复统计,涉及物业管理不到位、卫生清扫不干净、社区安全没保障等问题有59条,约占所有开放性试题回复的一半,以上问题,有居民和物业进行交涉,并没有得到物业公司的反馈。由于社区居民很多不缴纳物业费,物业公司运营不畅,居民提出的要求物业又难以完成,居民与物业存在相互不满情绪,关系急需平衡。

  (六)居民参与社区治理的程度较低

  本研究的调研结果显示(图2-2),有80.79%的居民没有参加过社区活动,参与度比较低。将年龄与是否参与社区活动进行交叉分析(图2-3),60岁以上参与的比例最高为40.91%,作为中坚力量的18-45岁人群参与最少。在对社区工作人员访谈中了解到,居民主要表现为被动参与活动多,主动参与活动少。在前期调查中,Q社区所展现出的最大的特点和优势是居民之间交流频繁,但是参与社区活动却不够积极,如何将亲密的人际关系转变为参与社区治理的动力,是需要解决和关注的问题。

  四、社区治理优化的对策及建议

  实现社区自治是社区治理的最终目的。不同的参与主体在社区治理中具有不同的角色定位,政府部门、社会组织、物业公司是社区治理的外在推动力量,社区党组织、居委会、居民是社区治理的内部行动力量,只有外部推力与内部动力对应衔接、相互促进发挥作用才能更好的促进社区发展。

  (一)党建引领,加强基层党组织领导力

  1.完善社区党组织体系

  社区党组织是社区治理的领导核心,是实现多元主体联动治理的引领者,是各级政策在社区施行的抓手。要延展社区党组织覆盖面,一是将党组织体系向纵深延展,把党支部、党小组建立在网格上,建立社区党委—网格党支部—楼栋党小组的社区党组织纵向体系,打通社区党组织最后一公里。二是居民中党员的组织关系多数在单位,仅依靠组织关系在社区的少数党员开展社区治理力量薄弱,可利用共建“借”党员,建立社区党委(党支部)—机关及企事业单位党委(党支部)的党组织共建横向体系,鼓励机关及企事业单位党员不单加入单位党支部,同时加入所居住社区的党支部,突破工作时间限制,构建党员双重身份。

  2.强化党组织干部队伍建设

  干部队伍建设是党组织建设的核心,多数老旧小区的党支部党员平均年龄较大,在意识上要充分信任老党员,动员其发挥余热,带动家庭、邻居积极参与社区活动。鼓励社区内目前工作于机关及企事业单位的党员服务社区,在社区党支部、党小组担任委员职务,结合自身优势与单位特点,提升社区党支部服务能力和水平。

  3.以项目化活动促进党建

  党组织建设可以促进社区活动的开展,社区也可利用项目化的活动提高党建水平。由政府统筹协调,与各类院校合作,将社区作为培育新党员的基地,以项目制的形式,通过持续举办系列活动起到丰富社区党建活动的作用。

  (二) 明确定位,强化政府引导责任

  1.开展调研,了解居民诉求

  相关部门明察暗访,深入社区开展调研、发现不足。调研面向全体居民,对社区弱势群体进行重点考察,掌握居民真实意愿,把握治理矛盾点。引入第三方机构开展调研,包括专业型市场调研机构、咨询公司,以及科研院校等,发挥其专业能力,找出治理症结。调研后,通过公开发布、召开会议等形式进行调查结果的交流工作,促使相关职能部门关注问题、解决问题。

  2.制定政策,激发社区活力

  完善社区治理法律法规。国家相关单位制定、修改、逐步完善新背景下社区治理需要的法律法规,地方政府也应积极配合出台适合各地社区发展的标准体系及管理办法。同时,还要注重完善无明文规定但约定俗成的,建立在平等、自愿、协商上的非正式制度性规范,对于小区车辆乱停放、楼道公用面积被占等法律难以介入的问题,由社区居委会、物业公司牵头设立公约并督促整改。通过公约式规范培养居民的参与意识,构建社区治理文化,为社区治理的实现提供内生动力。

  完善考核制度。将辖区机关及企事业单位年度工作考核权赋予社区,由社区居委会参与打分评定,建立制约且相对平衡的关系。扩大对党员干部年度考核评价主体范围,每年对双重身份党员进行考核时,充分考虑其在社区的服务和表现,由单位和社区共同打分进行考核。

  3.公开信息,搭建沟通平台

  建立社区事务公开平台。在街道层面通过网站、微信公众号,在社区层面通过公告栏、社区大喇叭、微信群进行社区事务公开平台的搭建,将社区的活动预告信息、政策信息、治理成果进行公开。在不暴露个人隐私的情况下,保障社区居民的知情权,提高居民的参与度,培养居民的民主监督意识。 (三)按需培育,激发社会组织活力 基于社会组织本身存在着独立性不够、公信力较弱的问题,提高社会组织的服务水平,需要政府统筹进行帮助和指导。制定出台专门的社会工作行政法规,确立社会工作专业人才的职业地位,明确社会工作专业人才与政府、社会组织、服务对象等方面的权利义务关系。每年对社区需要的服务进行统计,按照居民需求统筹社会组织服务项目,用平等竞争的方式择优入驻。引导社会组织自找项目,搭建政府、企业与社区的桥梁,用商业化运作促进组织发展。由政府专设的部门负责引导在社区开展治理的各个单位进行政府采购,宣扬国家政策,培训政府采购的流程,鼓励利用社会组织承揽社会治理任务。政府要主动尝试,利用社会组织的专业性完成社区行政事务的工作,如人口普查工作等。搭建平台,将人员较少、力量薄弱的社会组织通过集体合作的方式开展服务。辅助社会组织挖掘特色化服务,开展惠及更多人的志愿活动。 (四)关注居民需求,提升物业服务质量和水平 物业公司立足于社区,与居民生活紧密联系,要理顺居民与物业的关系。首先,要通过入户走访、开展惠民活动等方式获取群众想法,搭建平台拓宽沟通交流渠道,以群众的意愿与合理要求为基准改进物业公司管理,不断完善服务功能和提升服务质量,提升群众满意度。其次,可探索引入缴纳物业费的激励机制和分层次缴纳物业费,对于常住居民且年龄超过60岁以上的老年人住户的物业费进行一定比例的减免。最后,物业公司要不断优化职业队伍,要树立正确服务观,加强思想政治教育、提高劳动技能、强化职业道德理念。 (五)提升自治能力,建立完善居民自治组织 1.建立完善社区业主委员会

  通过居委会的协助,具备条件的老旧社区可成立业主委员会,不定期召开集体会议,事关人民群众切身利益的问题进行民主协商。鼓励居民在社区内解决问题,小矛盾及时解决,大矛盾广泛协商,通过居民间的互相帮助,构建社区和谐氛围。

  2.提升社区居委会服务能力

  合理配置社区工作人员。在社区治理改革中,为每个社区配置1名中高层次专业社工,作为社区治理的重要技术支撑,充分发挥其专业理论和实务技巧解决治理中出现的问题。要严格选拔社区主任,把社区干部队伍建设纳入全市干部队伍、人才队伍建设总体规。对大学生或者是其他优秀人员,予以一定的优惠政策。

  对社区工作人员进行培训。开展社区治理专题培训,注重理论与实际的结合。学会用群众化语言与群众沟通的技巧,摒弃管与被管的角色定位,以平等的视角看待和解决问题。

  提高待遇,奖惩结合。将社区工作人员的工资待遇适当提高,根据社区服务年限增加工龄工资。健全工作人员的奖惩制度,采用工资+奖金的方法,每年对社区工作者进行评比,优秀者发放奖金;工作人员考核采取末位淘汰制,连续两次分数最低者更换工作岗位。 (六)拓展宣传渠道,做好舆论引导 1.持续开展“共同体意识”的宣传

  社区共同体是社区居民因生活在同一社区中自然结成的集体,共同体意识是把社区看作一个整体的意识。通过各类官方媒体的正面宣传,开展“共同体意识”的宣传,逐步增强居民“治理社区人人有责”的参与意识,让居民了解在治理过程中个人所扮演的角色,激发自觉肩负责任的意识,主动发挥作用,达到共治目的。

  2.依据宣传对象,调整宣传方式

  信息的不对称导致社区发布的政策、通知下达不顺畅,宣传率低,进而导致社区开展的活动知晓人群少,居民参与度低。在社区人口集中处安装扩音大喇叭,将一些重要的宣传内容录制音频,定时通过大喇叭进行播放,对于无法进行文字阅读的老年人,传统的宣传媒介效果更强。针对社区普通群众采用伴随性更强的微信群开展宣传,社区居委会工作人员充分发挥微信群作用,利用言简意赅的语言开展宣传、发布活动信息。

  3.培养意见领袖

  意见领袖并非是一个群体的负责人,而是一定范围的群体中提供信息、发挥较大影响力的人。在社区中每栋居民楼培养一名建设社区意愿强、有威望的居民作为意见领袖,意见领袖可以发挥其影响力,利用个人威望动员居民参与讨论,对社区出现的问题进行意见统一,形成舆论引导。

  4.提升社区工作者形象

  加大对优秀社区居委会工作者服务社区居民典型事迹的宣传力度,使社会全面了解到居委会工作者开展的工作,吸引更多的人关心、支持、投身到社区工作中来。同时,当社区居委会工作人员被各类媒体表彰、事迹被宣传时,可以促进社区居民集体荣誉感的上升,有助于居民产生对居委会工作者的理解、接纳以及社区归属感的营造。

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